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La parola al Dr. Vincenzo Viglione

 USP - FE Sala delle Muse (Bastianino)
Musa con cornucopia

 Le nuove indicazioni nazionali 

Con nota del 31 luglio 2007 il Ministro Fioroni consegnava al cantiere scuola le sue nuove indicazioni nazionali relative alla scuola di infanzia e alla scuola del primo ciclo, invitando le scuole autonome ad un lavoro di sperimentazione da effettuarsi nel corso del biennio 2007/2008 e 2008/2009, in modo da raccogliere elementi utili per un intervento definitivo al termine del suddetto periodo sperimentale.

In realtà il contenuto delle nuove indicazioni sul quale non possiamo soffermarci approfonditamente, deve comunque ritenersi incidente, almeno per un biennio del secondo ciclo quello che si suole definire con l’aggettivo”unitario” inferendone contenuti diversi da quelli che sarebbero propri di un biennio “unico” e nel quale devono trovare composizione le esigenze del prolungato obbligo scolastico e di una programmazione curriculare volta a far conseguire le cosiddette competenze di cittadinanza, coniugando al contempo le esigenze proprie di ciascun indirizzo di studio.

Mentre stendiamo queste brevi osservazioni c’è un nuovo governo e un nuovo Ministro e non è prevedibile cosa accadrà di questa fase sperimentale, del lavoro portato avanti dalle scuole e delle stesse indicazioni, peraltro a loro volta provvisorie.

In verità occorre tenere presente a comprova della ormai sistematica precarietà dei quadri di riferimento formali, che da un punto di vista normativo le uniche indicazioni formalmente in vigore sono quelle del precedente governo Moratti. Diciamo questo non per attardarci sui complicati meccanismi giuridici, ma per evidenziare una situazione complessa e di difficile equilibrio tra le prerogative delle scuole nella determinazione del curricolo e dell’offerta formativa, l’interferenza e i limiti di tali possibilità derivanti dalle previste indicazioni nazionali che sono, a loro volta, oggetto di discussione non solo e non tanto nel merito di ciò che dispongono, quanto piuttosto nella individuazione del soggetto legittimato a determinarle e nella misura della possibilità di dettagliare le indicazioni stesse.

Richiamiamo qui l’immagine delle sfere concentriche, per evidenziare la delicata alchimia della distribuzione di competenze politico istituzionali tra Stato, Regioni, Enti locali e autonomie scolastiche e l’incidenza di tutto ciò sulla stessa idea del sistema educativo ed, in ultima analisi, sul rilievo costituzionale riconosciuto a tale sistema nel suo complesso e alle differenti componenti che ruotano nella comunità educante.

Si pensi ad esempio alle variazioni che ha subito la quota nazionale del curricolo, affiancata per un tratto anche dalla quota regionale e al momento limitata per un 20% dalla piena capacità di determinazione delle istituzioni scolastiche, ai sensi sempre dell’art.8 del D.P.R. 275 del 1999 e per effetto di un semplice Decreto Ministeriale, n.47 del 13 Giugno 2006- Nella nota ministeriale del 31 Luglio 2007 sono importanti i passaggi di politica scolastica che richiamano il compito essenziale del docente di educare istruendo,visto come una delicata responsabilità da svolgere in modo originale per ciascun alunno e che non può essere assolta indipendentemente dalla condivisione di un progetto educativo con la famiglia.

E’ un richiamo alla professionalità responsabile dei docenti e che diventa coerente con la disponibilità all’ascolto e all’esame di ciò che essi riterrano di realizzare durante il biennio di sperimentazione. Questo approccio morbido e rispettoso dell’autonomia delle scuole, insieme con contenuti non eccessivamente penetranti ed inderogabili, si ritrova tanto nel contemporaneo D.M. che formalmente dà il via alle nuove indicazioni nazionali quanto nella successiva Direttiva ministeriale del 3 Agosto 2007, n.68 che stabilisce le modalità operative per l’avvio delle indicazioni nazionali per il curricolo, penso che sia stato gradito al mondo della scuola.

Ciò non impedisce tuttavia di formulare più di una perplessità in ordine all’efficacia , alla razionalità e, buon ultima, alla legittimità di un intervento volto a sovrapporre alle uniche indicazioni nazionali vigenti e che sono quelle del precedente governo, altre indicazioni che rischiano di determinare l’esatto contrario di ciò che si propongono, e cioè atteggiamenti di indifferenza o peggio di sofferenza o di repulsione per interventi che possono essere visti come ulteriori e incomprensibili adempimenti burocratici.

Come abbiamo accennato, in attuazione della legge delega n.53 del 2003 il primo atto delegato attuativo è stato il decreto delegato n.59 del 2004 relativo alla scuola di infanzia, primaria e di primo grado. Nella sua versione iniziale come aveva già fatto il dPR 275/1999 intendeva conservare al Ministro dell'Istruzione, ai sensi dell'art. 205 del T.U. n. 297/1994, il potere di autonoma definizione dei curriculi mediante adozione di un decreto ministeriale. Quest’articolo è lo strumento normativo attraverso il quale si provvede alla determinazione degli elementi fondamentali dell'ordinamento didattico dei corsi di studio, delle materie d'insegnamento, del relativo quadro orario e dell'articolazione in indirizzi e sezioni di quei tipi di istituto o scuola per i quali essa sia prevista.

La fragilità giuridica della procedura, già oggetto in passato di rilievo da parte della Corte dei Conti è stata riscontrata dalla Presidenza della Repubblica, che ha osservato la necessità di procedere mediante " regolamento governativo" (e non con semplice decreto ministeriale), non bastando la previsione dell'art. 205 del T.U. n. 297/1994. La formulazione definitiva degli articoli 12,13,14 del decreto delegato n.29 del 2004 parla di adozione di "regolamento governativo", peraltro in coerenza con quanto prescritto dall’art. 7 comma 1 della legge delega n. 53/2003.

Sembrerebbe chiusa quindi una questione che si trascina sin dall’entrata in vigore del regolamento sull’autonomia scolastica e che non è affatto di secondaria importanza, e cioè se il potere di determinare le indicazioni per il curriculum a livello della competenza che spetta allo Stato possa ricondursi al potere regolamentare del Ministro, da esercitarsi con propri decreti secondo la procedura prevista dall'art 17, commi 3 e 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400 o se reclami un più complesso iter formativo quale quello del regolamento governativo da emanarsi ai sensi dei commi 1 e 2 dell’art.17 della legge 23 Agosto 1988, n.400 Sulla illegittimità dell’art.8 del D.P.R. nella parte in cui richiama l’art.205 era intervenuta la Corte dei Conti.

La Sezione del Controllo (deliberazione n. 43/99 del 27 maggio 1999) inizialmente rifiutò di ammettere a visto e registrazione lo schema del regolamento, osservando, quanto al potere di decretazione ministeriale, che esso era privo di fondamento normativo, prevalentemente per la mancanza di una previsione legislativa che richiamasse siffatto potere. Con apposita deliberazione del Consiglio dei Ministri (secondo quanto consentito dalla legge) il Governo in carica pro-tempore nel 1999 chiese la cosiddetta "registrazione con riserva" (cioè una registrazione obbligatoria, che avviene anche contro l'avviso espresso dalla magistratura contabile).

In altre parole, la Corte accettò la tesi che il Ministro dell'Istruzione potesse, con proprio decreto – e non mediante regolamento governativo, sottoposto al parere del Consiglio di Stato ed emanato con decreto del Presidente della Repubblica), procedere a definire i curriculi. Il revirement, quindi, fu netto, in accoglimento dell'insistenza governativa che riteneva non necessario passare attraverso pareri esterni. Nonostante ciò, la successiva legge n. 30/2000, contenente la c.d.riforma Berlinguer, poi abrogata - forse preoccupata della fondatezza giuridica delle osservazioni inizialmente rese dalla Corte dei conti - provvide a dare una copertura esplicita alla potestà regolamentare del Ministro (che poco prima, invece, era stata ritenuta non necessaria).

Infatti, l'articolo 6, comma 6, della legge n. 30/2000 precisò che: " Per gli ambiti di cui all'articolo 8 del regolamento emanato con D.P.R. 8.3.1999, n.275, concernente la definizione dei curricoli, si provvede con le modalità di cui all'articolo 205 del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado, approvato con decreto legislativo 16 aprile 1994, n.297."

E’ innegabile che la legge delega n. 53/2000, più correttamente di quanto a suo tempo previsto dal già citato art.6 comma 6 della legge n. 30/2000 (poi abrogata), ha stabilito che: " Mediante uno o più regolamenti da adottare a norma dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione e dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sentite le Commissioni parlamentari competenti, nel rispetto dell'autonomia delle istituzioni scolastiche, si provvede ...a) alla individuazione del nucleo essenziale dei piani di studio scolastici per la quota nazionale relativamente agli obiettivi specifici di apprendimento, alle discipline e alle attività costituenti la quota nazionale dei piani di studio, agli orari, ai limiti di flessibilità interni nell'organizzazione delle discipline."

Sul piano giuridico, quindi, l’intervento del Ministro Fioroni lascia più di un dubbio perché pone le scuole dinanzi ad una alternativa insanabile dove una via legale si contrappone in fatto ad una altra da praticare, nello stesso arco di tempo che precede l’inizio dell’anno scolastico 2009/2010, in via sperimentale. Se pure il Ministro Fioroni non si è spinto con un proprio decreto ad abrogare il decreto delegato 29 del 2004, non c’è dubbio che abbia invaso una sfera di competenza non riconosciutagli.

In altre parole, sembra difficile poter affermare che la materia della definizione curriculare rientri tra i poteri esclusivi del Ministero dell'Istruzione (esercitabili mediante decreto ministeriale, quindi in maniera autonoma ed esclusiva all'interno del solo comparto scolastico), senza quei coinvolgimenti esterni che, invece, comporta l'adozione di un regolamento governativo (coinvolgimenti che, ovviamente, implicano un intervento valutativo destinato a tener conto di interessi di livello più ampio rispetto a quelli di cui è espressione la sola potestà ministeriale). Al di là di questa ipotesi di “curricularità creativa” di cui si è reso protagonista resta la delicatezza del tema e la rilevanza delle procedure seguite.

Quella adottata dal legislatore da ultimo offre certamente maggiori garanzie per la pluralità e rappresentatività dei soggetti che concorrono alle scelte. Scelte che sono di particolare rilevanza perché sono riconducibili a quelle esigenze di uniformità dell’intero sistema nazionale che sole ormai legittimano l’intervento dello Stato e che in qualche modo si spiegano anche con la necessità di assicurare livelli minimi essenziali. Non vi è coincidenza ma è pur vero, come ha osservato la Corte Costituzionale (sent.n.279/2005) che l’assetto pedagogico, organizzativo e didattico è un tema che rientra a pieno titolo nella determinazione dei “livelli essenziali di prestazioni e che , quindi, costituisce un ambito di competenza statuale da esercitare attraverso fonti tipiche (leggi o regolamenti).

Il nuovo Governo si trova dinanzi dunque a delle scelte, se attendere gli esiti di una sperimentazione accettandone le eventuali implicazioni oppure far valere l’efficacia dell’art.12 comma 2 del D.L.vo 19.02.2004, n.59 e relativo allegato, così come modificato dal comma 630 della legge 27.12.2006, n. 296 (legge finanziaria 2007)e dal d.l. 7.9.2007, n. 147, conv. con modificazioni da legge 25.10.2007, n. 176 per le scuole di infanzia, l’efficacia dell’art.13, comma 3 del D.L.vo 19.02.2004, n.59 e relativo allegato, così come modificato esso pure dalle medesime fonti successive. Non potendo riportarne i contenuti per economia espositiva, ci limitiamo semplicemente a rilevare che a parte le notissime polemiche che circondarono alcuni istituti quali il tutor e il portfolio delle competenze e a prescindere da ogni valutazione di merito, soprattutto le indicazioni per la primaria sono indubbiamente molto dettagliate e penetranti, più vicine ai tradizionali programmi ministeriali che si voleva eliminare proprio con l’introduzione dell’autonomia scolastica che al carattere proprio di norma generale, rispettosa di una programmazione significativa da parte della scuola autonoma, più impegnata nella prescrizione che nel porre obiettivi da perseguire.

E’ indubbiamente un giudizio sommario e non sufficientemente comprovato, ma in termini comparativi penso che si possa accettare se il termine di confronto è fatto con le cosiddette nuove indicazioni sperimentali di Fioroni, che pur suggerendo tutti i dubbi sollevati sembrano maggiormente rispondere ai nuovi assetti organizzativi. Anche per la scuola secondaria di primo grado cui è dedicato l’allegato C all’art.14, comma 4 del D.L.vo 19.02.2004, n.59 valgono analoghe considerazioni e ci limitiamo a ricordare l’interessante intreccio tra gli obiettivi specifici di apprendimento individuati come abilità e conoscenze da conseguire in ciascuna delle discipline, vanno accordati, non in modo meccanico a quelli individuati come propri degli esiti formativi. Un rilevante spazio viene attribuito alla educazione alla convivenza che viene poi declinata in una serie nutrita di educazioni con contenuto specifico. Per il sistema educativo di istruzione e di formazione è intervenuto il decreto legislativo 17.10.2005, n.226 che merita qualche osservazione più specifica in considerazione della particolare incertezza sistematica che nessun processo di riforma ha portato a compimento.

Qui il legislatore ha adottato indicazioni nazionali solo per il sistema liceale, ipotizzato a quel tempo come l’unico che sarebbe rimasto nella sfera della istruzione e, quindi, nella competenza concorrente dello Stato, mentre gli istituti dell’ordine tecnico che non fossero stati ricondotti al sistema liceale e quelli dell’ordine professionale sarebbero stati ricondotti nel sistema parallelo, di pari dignità, dipendente dalle Regioni , e sottoposto alla competenza esclusiva delle stesse. Per tali tipologie formative ci si è voluto astenere dal dettare norme incidenti sulla programmazione dell’offerta formativa. Ma tanto per il sistema educativo nel suo complesso, quanto per il prospettato settore liceale dell’istruzione sono stati delineati i cosiddetti profili educativi, culturali e professionali dello studente al termine dei percorsi formativi intrapresi.

Essi guardano prevalentemente ai risultati di una attività ormai realizzata, mentre le indicazioni guardano prevalentemente all’azione programmatica dei docenti. Non manca in essi il carattere proprio dei livelli essenziali delle prestazioni, giacchè sembra che il legislatore si adoperi perché siano assicurati degli standard di qualità tipici di un determinato profilo. Si spiegherebbe così questa sorta di invasione nell’altro ramo del sistema, mentre in quello dell’istruzione liceale esso concorre , su un piano diverso, con le indicazioni nazionali, ad indirizzare la programmazione curriculare delle scuole autonome. Qui però la stasi riformista ha prodotto una sostanziale indifferenza da parte delle strutture formative ed è sintomatico che neppure Fioroni abbia avvertito il bisogno di intervenire. Infatti del sistema liceale disegnato nulla si è realizzato, il passaggio dei due ordini tecnico e professionale è stato soppresso, il doppio canale non è stato ridisegnato, i poli tecnologici sono al palo. In questo contesto non c’è alcun bisogno avvertito di rendere vive le indicazioni perché l’obiettivo finale è incerto.

Con Decreto Ministeriale 31 Maggio 2006 viene infatti sospeso il Decreto Ministeriale che aveva previsto a sua volta l’avvio della sperimentazione dei nuovi licei, così come voluti dalla riforma Moratti di cui alla legge delega n.53 del 2003. Si creano così le condizioni per vanificare nei fatti gli effetti delle nuove indicazioni e dello stesso profilo educativo e al contempo si assiste all’arresto del disegno di passaggio di istituti non liceali dal sistema dell’istruzione a quello della formazione regionale e ai titoli di studio che da essi si conseguono viene restituita l’efficacia professionalizzante. La sanzione formale interviene con l’art.13 della Legge 2 Aprile 2007, n.40 contenente appunto disposizioni urgenti in materia di istruzione tecnico-professionale. Il doppio canale è sostanzialmente fallito e il sistema dell’istruzione secondaria di secondo grado resta così immutata come sempre, con le ricorrenti promesse di una razionalizzazione, nel senso della riduzione degli indirizzi e di un potenziamento degli istituti tecnici e professionali, per il momento ancora una volta non ceduti al sistema regionale.

I Poli tecnologici, i cosiddetti campus della Moratti escono dallo spazio cartaceo per lasciare posto a nuovi possibili strumenti, quali i poli tecnico-professionali introdotti dal secondo comma dell’art.13 della Legge 2 Aprile n.40, che si verranno ad affiancare ai c.d.Ifts largamente falliti,e che dovrebbero rendere stabile e organizzata la collaborazione degli istituti tecnici e professionali con le strutture formative accreditate e con il mondo del lavoro e delle professioni.

Poco resta, come è evidente, del sistema educativo a doppia dignità, poco resta delle esaltazioni dei differenti metodi di apprendimento parimenti idonei alla formazione della persona. Le indicazioni nazionali si sovrappongono disorientando una scuola che continua in gran parte a pensare a programmi “ministeriali” da osservare, non ha adeguata consapevolezza del proprio protagonismo in tema di determinazione dei curricoli e di offerta formativa ed è in sostanza circondata da soggetti istituzionali che a vario titolo sono pronti a configgere pur di conquistare spazi di compromissione e di invadenza proprio della neonata autonomia.